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Las APPs como modelo para el desarrollo: Un análisis del contexto africano

13 mayo 2016 | Análisis invitado | Translated by: Maria Eugenia Arzayús

Las asociaciones público-privadas (APPs) son definidas generalmente como una unión entre el sector público y privado para prestar funciones específicas, donde los usuarios finales a menudo pagan por los servicios. Para que las empresas privadas puedan inscribirse, las APPs tienen que ser comercialmente rentables. Por lo tanto, es importante que los gobiernos entiendan completamente los riesgos y los costos asociados con la realización de contratos con las APPs.

Las APPs en África pueden aliviar el déficit de financiación de la infraestructura, estimado por el Banco Africano de Desarrollo (BAD) en 2014, en US$ 50 mil millones al año. Ha habido una desaceleración en los mercados financieros, especialmente debido a la disminución de las inversiones procedentes de China, las cuales no han sido compensadas por la ayuda adicional para el desarrollo. Como resultado, los bancos de desarrollo están fomentando cada vez más las APPs para que reemplacen las inversiones, esta vez provenientes del sector privado. El FMI y el Banco Mundial están impulsando proyectos de APPs y ayudando con el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos, sin embargo, no está claro si este enfoque es el mejor para África. De acuerdo con el Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, las APPs fueron utilizadas en más de 134 países en desarrollo, lo cual entre 2002 y 2012, contribuyó alrededor del 15 al 20 por ciento de la inversión total en la infraestructura.

Desafíos relacionados con las APPs en África

Los profesionales del desarrollo críticos de las APPs, señalaron rápidamente que el ánimo de lucro, el principal motor del sector privado, estaba en conflicto con el contrato social que tienen los gobiernos con sus ciudadanos, de proveer servicios asequibles y universales. Un ejemplo mencionado en el informe Lo que está escondido, de julio de 2015, de Eurodad la ONG con base en Bruselas, argumenta que las APPs son caras y arriesgadas; dan resultados contradictorios de desarrollo; son difíciles de negociar; adolecen de una mala planificación y selección de proyectos y, por lo general, carecen de transparencia y rendición de cuentas. El informe concluye diciendo que las APPs deben ser utilizadas con mucha cautela debido a sus pobres resultados.

En la ciudad metropolitana de Chitungwiza, en Zimbabue, el hospital local estableció una APP en 2012 con Baines Imaging Group, una entidad privada. A través de esta APP el hospital ahora tiene acceso a los servicios de ecografía, tomografía computarizada y resonancia magnética a cambio de honorarios pagados por los pacientes. Sin embargo, en agosto de 2015, un parlamentario se quejó en Parlamento de que, debido a la privatización de algunos de los departamentos dentro del hospital, sus servicios eran demasiado caros e inaccesibles para las personas pobres.

En 2014 un estudio de Oxfam sobre el rol de las APPs en las iniciativas de crecimiento en los sectores agrícolas de Ghana, Tanzania, Mozambique y Malawi, señaló que “las personas más pobres a menudo son pasadas por alto o salen perjudicadas.” El estudio también señaló que las mega APPs eran inherentemente arriesgadas en los países del África subsahariana, donde los gobiernos tienen bajos niveles de eficacia gubernamental, donde es difícil regular los mercados, y donde es difícil incluir las voces de los pobres en la formulación de las políticas.

En un informe de 2016, el Banco Africano de Desarrollo señaló que no hay marcos legales y reglamentarios suficientes o adecuados para las APPs en África y que la mayoría de los países carecen de los conocimientos técnicos para gestionarlas. El informe argumenta que, dado que las APPs dependen del sector privado, en primer lugar, África necesita mejorar su entorno empresarial ya que los gobiernos de los países africanos corren con los costos de la percepción desfavorable de los inversores. Como las APPs requieren mercados financieros e infraestructuras locales, ellas son demasiado caras para los Estados que carecen de redes bien desarrolladas y que no tienen un fácil intercambio de experiencias entre los organismos reguladores. Estas circunstancias son pre-requisitos para la creación de APPs que puedan prestar los servicios que los Estados necesitan para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos.

¿Qué hacer para que las APPs funcionen en África?

Para que las APPs funcionen en África se deben minimizar sus riesgos. Los riesgos incluyen a menudo la falta de transferencia de capacidades cuando el producto final es entregado a los gobiernos, las fluctuaciones del tipo de cambio y el rendimiento del proyecto solo en monedas locales. Además, para proyectos a largo plazo, también están los costos no anticipados que pueden poner en riesgo la viabilidad de los proyectos.

Los gobiernos de los países africanos deberían adoptar políticas integrales para garantizar que la deuda acumulada de las APPs sea sostenible y transparente. Deben considerar todas las implicaciones fiscales del endeudamiento público y determinar los verdaderos costos y beneficios de las APPs durante la vida útil de los proyectos. Los gobiernos deben revelar la información sobre el rendimiento, la terminación de los contratos públicos y las evaluaciones de riesgo, incluyendo las evaluaciones del impacto ambiental y social. Deben facilitar las consultas informadas, una amplia participación de la sociedad civil y el seguimiento de otras partes interesadas. Por otro lado, el FMI y el Banco Mundial deben incluir al sector privado local en la cadena de valor de las mega-APPs para no desplazar a las empresas locales. Por último, al decidir los objetivos del desarrollo de las APPs, las necesidades de las personas marginadas y pobres deben tener prioridad ante los motivos de lucro del sector privado.